les causes de la politisation de ladministration publique

L’Administration politisée renvoie à un modèle spécifique que l’on rencontre, principalement, dans les pays en voie de développement 177-202. De temps à autre, des scandales ou des incidents, qui révèlent des cas plus ou moins graves d’influence politique, participent à modifier M. Jean Louis Masson attire l'attention de M. le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire sur le fait qu'à l'issue des élections municipales de 2001 ainsi que des élections cantonales et régionales de 2004, on a assisté à une certaine politisation de la fonction publique territoriale. [7] Voir Chevallier (J. Elle débouche sur la multiplication des niveaux hiérarchiques et valorise l’allégeance partisane aux dépens du mérite individuel. Pour terminer, la question des remèdes à la politisation de l’administration est abordée. Il y a pourtant lieu de constater que la politisation est un phénomène qui affecte presque tous les systèmes politico-administratifs avec, néanmoins, de Seuls les postes des très hauts fonctionnaires (environ 700 personnes) qui font partie du milieu décisionnel central, selon l’expression de C. Grémion7, sont laissés à la discrétion du gouvernement. L’impunité ambiante qui se nourrit de la politisation à outrance de cette administration, ajoutée à la cupidité et l’absence totale d’intégrité des agents publics donnent les résultats auxquels a abouti l’audit du ministère de la défense nationale. (Brun, 2018 ; Abdellatif, 2003), je ne tiendrai compte dans cet essai que de l’administration publique. La porosité entre les L’hypothèse centrale que cette recherche aura à vérifier est que la mainmise du pouvoir politique sur l’appareil administratif se traduit par des perturbations managériales qui freinent La catégorie des emplois dits « politiques » est occupée majoritairement par des fonctionnaires bien qu’elle soit ouverte également à des non fonctionnaires. Des critères politiques interviennent lors de la sélection des candidats : le service du personnel du ministère concerné opère une présélection parmi les candidats sur base de conditions minimales (diplôme d’enseignement supérieur,…) et des évaluations périodiquement réalisées par leurs supérieurs lorsque ces candidats sont issus de la fonction publique ; ensuite le ministre ou secrétaire d’État choisit librement parmi ces candidats présélectionnés. Tant dans la déclaration de politique générale de l’ancien gouvernement wallon que dans celle du gouvernement bruxellois, le rôle et la taille des cabinets ministériels sont les grands absents. La politisation, existante malgré tout, y est souvent occultée dans une volonté d’instrumentalisation de l’appareil administratif. Il s’agit de démontrer que la dépolitisation de la 22Dans cette réflexion à propos de la distinction entre États dits « faibles » et « forts », arrêtons-nous aux démocraties consociatives : elles sont marquées par une segmentation de la société entre plusieurs communautés (religieuses, idéologiques, linguistiques, …)24. allant parfois jusqu’à rendre quasiment inopérant un secteur administratif entier. Mais la condition à remplir est de mettre fin à l’opacité trop fréquente qui entoure les nominations de fonctionnaires engagés sous contrat. Les réformes de modernisation dans quatre pays: Portugal, Pays-Bas, Irlande et France, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1999, pp.29-64. éviter à ce sujet une représentation simpliste qui oppose un modèle politisé à un modèle parfaitement neutre[6]. Les réformes de l'administration vues d'en bas - Volume III, Les réformes de l'administration vues d'en bas - Volume II, Les réformes de l'administration vues d'en bas - Volume I, La régulation éthique dans les administrations publiques - Volume II, La régularisation éthique dans les administrations publiques - Volume I, Les systèmes en réforme : les universités, Egalité et laïcité dans les services publics, Les réformes de la Justice. Cela étant, le principe de la neutralité de l’Administration figure désormais dans le projet de la Constitution en cours d’élaboration, et sera fort probablement retenu par les L’Italie et la Belgique, qui ont un paysage politique fragmenté, ont une administration qu’on qualifie aussi de corporatiste. La politisation permet d’avoir une administration démocratique, plus représentative des groupes composant la société. [2] Wilson (W.), « The Stady of Administration », in Political Science Quarterly, Volume n°2, The 277-278. Actuellement, l’attribution des postes faisant partie des deux premiers grades du Senior Civil Service requiert l’approbation du Premier ministre lequel prend préalablement l’avis du directeur du Home Civil Service (Ministère de la Fonction publique) ; pour les postes vacants au grade 3, l’accord du Cabinet Office (Services du Premier ministre) suffit13. Political-Administrative Relations », in. Un des buts visés par la réforme était de mettre un terme à la politisation en harmonisant les conditions d’accès et le déroulement de la carrière14. proposer une configuration nouvelle des rapports entre dirigeants politiques et administrateurs publics. ), Democratie, legitimiteit en nieuwe politieke cultuur, Leuven, Acco, 1997, pp. Il en découle que la prééminence du politique cause un dédoublement au niveau des finalités de l’activité administrative, entre poursuite de l’intérêt général, d’une part, et prise en compte Le fonctionnaire est supposé loyal et impartial vis-à-vis du pouvoir politique. Elle est source de nominations par copinage, de laisser-faire et de corruption dans la Fonction publique. Les occupants de ces postes ne sont pas nécessairement fonctionnaires et peuvent être révoqués ad nutum. 1  La réforme et la dépolitisation de l’administration étaient prévues par les déclarations gouvernementales des trois derniers gouvernements. L’observation historique sur le temps long indique que la tendance générale est invariablement vers le reflux de la politisation, . pour se recentrer autour de qui est. Ils servent indifféremment les ministres au pouvoir. s’excluent guère, voire même que la politisation est gage de performance managériale. En ce sens, plusieurs pays ont créé un corps de hauts fonctionnaires (SES américain, ABD néerlandais,…). Le pouvoir politique perd sa crédibilité en exhortant l’administration à respecter un certain nombre de règles de conduite que lui-même n’entend pas s’imposer dans ses rapports avec l’administration. 14  A. MOLITOR, Servir l’Etat : trois expériences, Bruxelles, CRISP, 1982. Pour l’opposition politique, cela est aux antipodes de la loi. Le seul contre-exemple est celui du Royaume-Uni dont la fonction publique était précédemment parmi les plus apolitiques d’Europe et qui, depuis les réformes managériales introduites par Mme Thatcher et ses successeurs, a tendance à se politiser progressivement. En d’autres termes, il s’agit de ramener le débat relatif à la politisation sur le terrain technique et gestionnaire pour infirmer les postulats des adeptes d’une Pour les postes les plus élevés, l’ABD consulte le ministre de l’Intérieur ou le Ministre-Président. De cette impartialité et cette stabilité naît un esprit de service public. 28  Voir à ce sujet : C. HOOD, « A Public Management for All Seasons ? s’excluent guère, voire même que la politisation est gage de performance managériale. parce que non commandés par un idéal philosophique qu’il devient finalement aisé de les réfuter en leur opposant un « polythéisme des valeurs » de circonstance. Elle évoque l’opérationnalité et la forte incidence des liens d’allégeance politique et partisane sur le recrutement, la ventilation du personnel, et la désignation dans les Elle est en tous cas à l’heure actuelle une réalité indiscutable1. 18  G. DIERICKX, La culture politique des fonctionnaires et des hommes politiques en Belgique, Brugge, Editions Vanden Broele, 1993. RAADSCHELDERS, The Senior Civil Service in the Netherlands : A Quest for Unity, in E.C. ), Science administrative, Collection Thémis, PUF, Paris, 2007, pp. 16En partant des constats issus de l’étude comparative des systèmes de fonction publique, nous nous proposons d’identifier quelques variables susceptibles d’expliquer en quoi et pourquoi la politisation a tendance à croître - ou au contraire à régresser - dans les pays que nous avons retenu dans le cadre de cette étude. L’Autriche et l’Allemagne ne connaissent pas de changements notoires tandis que la France et l’Espagne connaissent une plus forte politisation liée à des alternances plus fréquentes. lors plus sage de recourir à des arguments de type plutôt technique, qu’on pourrait aussi qualifier de « profanes », c’est-à-dire des arguments qui se détournent du transcendant 231-237. 24, 3, 2000, pp. en objets relevant de la sphère politique, et comme l’effet en retour de ce processus sur les faits ainsi convertis (Lagroye, 2003, p. 4). Au départ des deux modèles opposés d’attribution des postes administratifs, spoil system et merit system, cet article envisage les avantages et inconvénients de la politisation. 13  A. AUER, C. DEMMKE, R. POLET, op. Alors que les régimes politiques autoritaires entérinent une fusion complète entre ordres politique et administratif, les démocraties libérales reconnaîssent le nécessaire désencastrement des Elle est tantôt réprouvée comme une perversion dangereuse du modèle occidental d'administration, tantôt accueillie comme une forme plus moderne de … L’attraction qu’exerçait ce modèle, sur des pays fraîchement décolonisés, était d’autant plus importante que l’empire soviétique a été pour Faure parle de la politisation de l’administration publique . Ces deux variantes de contrôle ne sont dans les faits pas Concrètement, le New Public Management cherche à dynamiser l’administration en introduisant dans son fonctionnement une logique de concurrence et par voie de conséquence des « mécanismes de type-marché ». En France en revanche, l’administration contrôle bien le déroulement des carrières au sein de chaque corps ; mais pour la nomination aux plus hauts emplois administratifs, elle est dépendante du pouvoir politique qui peut agir de façon discrétionnaire. Sommaire: La politisation des administrations publiques par les partis fait l'objet dun débat permanent qui s'amplifie à chaque alternance du pouvoir. La gestion du personnel et les relations du travail sont en principe réglées par le droit commun et s’alignent donc sur le droit et les pratiques en vigueur dans le secteur privé. 21  L. ROUBAN, « Les transformations de l’action publique », Revue française d’administration publique, 86, avril-juin 1998, pp. L'un des indicateurs de la politisation de l'Administration publique sous la deuxième République c'est aussi le détournement de deniers public. les coûts en performance de la politisation de l’Administration tunisienne. l’utilisation politique de l’appareil administratif débouche, in fine, sur la production parallèle de « contre-finalités ». Une politisation qui, selon les orateurs, est un frein à l’efficacité, à la cohésion et la neutralité de l’administration. Malgré tout, le Conseil National de la Réforme Administrative (CNRA) de 1998 a pu constater que l’administration publique haïtienne n’est ni une administration de service ni une administration de proximité. Comme en Allemagne, aux Pays-Bas et en Belgique, il n’y a par ailleurs pas de limitation pour les fonctionnaires à l’occupation d’un mandat politique. Notre propos se limite ici à décrire ces variables, à formuler des hypothèses quant à leur lien avec la politisation et à tenter de voir quelles tendances pourraient s’en dégager. L’accès à ces écoles est ouvert aux étudiants ayant accompli des études universitaires ou de niveau équivalent (les instituts d’études politiques), mais le nombre de places à l’entrée est très limité. “Tout fonctionnaire qui décide de s’engager en politique doit démissionner ou être radié dès lors qu’il fait acte de militantisme”, souligne-t-il. Depuis 2013, l’Inspection générale de l’État (Ige) avait attiré l’attention sur les dangers de la « politisation des hauts cadres de l’administration publique ». CHAPITRE TROISIEME LES INDICATEURS DE LA POLITISATION DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE ET LE DEVELOPPEMENT DE LA RDC. [3] Demir (T.), « The Complementarity View : Exploring a Continuum in Le crédit grandissant que connaît, aujourd’hui, la notion de « résultat »  participe à 256-257 et La neutralité facilite la collaboration. 30En revanche, l’inexistence des cabinets au Royaume-Uni était justifiée tant que la neutralité de l’administration était préservée. C’est aussi le lieu de l’expérimentation de l’expression démocratique. [8] Le projet de la Constitution, dans sa version datée du 1er juin 2013, évoque à plusieurs reprises le principe de la d’autres enjeux qui concurrencent la poursuite de l’intérêt général pour se rapporter à la reconduction d’un pouvoir dont la légitimité s’est progressivement érodée. La Gouvernance de notre pays reste marquée par la persistance et même l’aggravation des phénomènes de corruption, de complaisance, de prédation, de népotisme et d’impunité qui limitent la portée des efforts de développement, détériorent la qualité des services publics de base et expliquent, dans une large mesure, leur inexistence. les amener à servir des intérêts particuliers, Paradoxalement, il faut donc se demander si le système de la carrière, généralement associé au merit system et donc fondé sur la primauté du critère de la compétence, n’a pas une propension plus grande à développer la politisation des recrutements et des promotions que le système de l’emploi. personnalisation de la décision. Les influences politiques s’exercent par des procédés de contrôle variés, formels et moins formels. EYMERI, « De la souplesse dans la rigidité : les corps administratifs à la française », Eipascope, 2000/2, pp. 8Les arguments suivants plaident en faveur du merit system : Le merit system offre de meilleures garanties de compétence des fonctionnaires. Vers une évaluation des politiques publiques en Belgique ? 64, 1, 1998, pp. [1] Voir Stahlberg (K.), « La politisation de l’Administration publique : réflexions sur Assez paradoxalement, même s’ils expriment une certaine aversion pour le monde politique et ses pratiques partisanes18, ils sont presque forcés de suivre ses pratiques – choix d’une carte politique, passage par les cabinets ministériels – pour pouvoir arriver au sommet de la carrière administrative. Et dans la mesure où elles l’étaient précédemment, ajoute Rouban, ces États évoluent plus rapidement que les autres pays européens vers la reconnaissance du rôle d’entrepreneurs publics de leurs hauts fonctionnaires et de la nécessité de dépolitiser leurs nominations21. s’efforçait d’instaurer la « dictature du prolétariat », la notion de neutralité politique était, du moins terra incognita, sinon « félonie » et Un cercle vicieux apparaît : méfiance du politique, démobilisation des fonctionnaires en place, renforcement des cabinets et nouvelles nominations politiques. l’existence, de par le monde, de modèles hétéroclites. Sous la bannière de la nécessaire cohésion nationale autour d’un État-parti, à la fois, héritier des mouvements de libération nationale et meneur de la lutte contre le sous-développement, 38La proposition visant à pourvoir les postes les plus élevés dans la hiérarchie administrative par le système du « mandat » s’inscrit dans cette perspective. finalement ses performances. Son architecture institutionnelle témoigne de cette recherche d’équilibre, sans doute jamais atteint, entre groupes, fractions ou partis opposés (les majorités spéciales, la composition du gouvernement à la proportionnelle, la présence d’anciens parlementaires à la Cour d’Arbitrage, les cadres linguistiques dans l’administration fédérale...). parti, d’autre part, les fonctionnaires les plus ambitieux, désireux de briguer une carrière politique, trouvèrent un point de chute idéal dans les structures du parti, dont la répartition Il s’agit d’une forme d’investissement de la sphère administrative ou de clientélisme, qui échappe à tout débat public. ), Weber (B. Il ne s’agit pas non plus de démontrer que la politisation enfreint les règles élémentaires de la pratique démocratique qu’une Tunisie, dont la flamme révolutionnaire 29, Spring-Printemps 1986, pp. Éthique publique et administrative : la déconvenue ? cette tendance vers l’effacement des frontières entre ces deux ordres. Un fonctionnaire non réélu récupère son poste à la fin de son mandat. 4. d’un parti ou d’une caste de privilégiés. 39Une variante de ce système consiste à ne pas créer de passage obligatoire par le corps – pour éviter l’esprit de caste administrative ? L’apolitisme est une illusion : même ceux qui se prétendent apolitiques ont souvent, en pratique, un comportement politique ou sont influencés, même involontairement, par leurs opinions politiques. dysfonctionnement qui menace l’édifice démocratique. l’appareil administratif fut confisqué par l’intelligentsia au pouvoir pour lui permettre de contrôler la société nationale et de se hausser au rang de porte-parole de la nation. Pour un regard critique sur le NPM, voir par exemple : M. HUFTY (dir. 40Il serait probablement opportun, comme le suggère Alain Stenmans31, de réhabiliter le recrutement contractuel dans la fonction publique en Belgique. L’accession au SES est gérée sans intervention du ministre, répond à des procédures explicites et est ouverte à des candidats extérieurs à la fonction publique. 15En Belgique, le statut Camu de 1937 a modifié la politique en matière de fonction publique en unifiant les statuts propres à chaque ministère et – en s’inspirant du modèle du Civil Service anglais – en privilégiant le critère du mérite pour le recrutement et l’avancement dans la carrière. L’expérience a montré cependant que le nouveau statut n’a pas su mettre fin à l’intervention du politique dans les nominations et les promotions15. se confinent, « Les répercussions managériales de la politisation de l'Administration en D’une autre part, les statistiques publiques, sujettes aux considérations politiques et directement contrôlées par les hommes de confiance du pouvoir, Il a fallu alors se détacher de l’actualité politique immédiate pour pouvoir cerner les tendances et les mécanismes Mais on peut exiger raisonnablement des gouvernants qu’ils s’imposent certaines règles de transparence aussi bien lors de la définition des postes que lors de l’attribution de ceux-ci. paradoxalement, performance managériale et loyalisme politique, multiplie les distorsions qui s’accumulent pour bloquer les rouages de l’État et frapper le secteur public d’une Il va sans dire que pour un régime qui La question de la politisation de la fonction publique renvoie notamment aux questions de neutralité et d'impartialité de l'administration. Retenons néanmoins que les articulations internes au système politico-administratif sont un élément supplémentaire à prendre en compte lors de l’analyse du phénomène de la politisation. constituants et expressément énoncé dans sa version finale. Cette double contrainte, qui s’exerce sur les organisations publiques et qui y réclame, simultanément et 20Si l’on s’interroge sur le lien entre la puissance de l’État et son ouverture sur la société civile d’une part et la politisation d’autre part, on peut penser que la politisation de la fonction publique est moins répandue dans les pays de la common law que dans les pays de droit administratif. Nous donnerons ensuite un aperçu des mécanismes de politisation dans le recrutement et la carrière des agents dans quelques pays occidentaux, ce qui nous permettra d’aborder les variables explicatives de la politisation. 8  C. de VISSCHER, Théorie de l’administration publique, Louvain-la-Neuve, DUC, 1999, p. 156. Le contournement de la réglementation n’aboutit qu’à renforcer dans les faits l’anti-politisme d’une partie de la population. que non directement soutenables, en ce sens que, procédant par renvoi à un idéal transcendant, en l’occurrence libéral, ils paraîtront tronqués et particulièrement insistants. La politisation est le processus de socialisation par lequel un individu ou une association est amené à s'intéresser à la politique et à développer des réflexions et des pratiques qui en relèvent. deux ordres. Révolution copernicienne ou quête du Graal », Pyramides, numéro 2 – automne 2000, pp. De temps à autre, des scandales ou des incidents, qui révèlent des cas plus ou moins graves d’influence politique, participent à modifier La dualité, dite wilsonienne[2], qui repose jadis sur une différenciation, entre les deux rôles, de conception et d’exécution des politiques gestion publique en Tunisie n’est pas uniquement une des revendications politiques légitimes d’un peuple, mais également, et d’une manière non moins importante, une exigence gestionnaire et de management et/ou État de droit », in Pyramides, n°2, Revue du Laboratoire d’Études et de Recherches en Administration Publique de personnalisation de la décision. Il va sans dire que pour un régime qui Il est tout aussi essentiel que les nouveaux cadres dirigeants jouissent d’une marge de manœuvre suffisante pour diriger efficacement leurs services. Le Royaume-Uni et l’Italie évoluent de plus en plus vers un système d’emploi. . Ces hauts fonctionnaires sont amenés à collaborer avec des political appointees nommés par le Président. La politisation des nominations y est relativement absente, même si la pression du politique est devenue plus pesante au cours de la dernière décennie. gestion publique en Tunisie n’est pas uniquement une des revendications politiques légitimes d’un peuple, mais également, et d’une manière non moins importante, une exigence gestionnaire et de Risque sur les A/R public privé, conflits d'intérêt, et disparition de la notion de SP. Ceci recommande de s’abstenir d’appréhender le phénomène à partir d’un modèle de référence pour ôter aux adeptes mais qu’elles entretiennent, de fait, une relation concurrentielle. L’hypothèse centrale que cette recherche aura à vérifier est que la mainmise du pouvoir politique sur l’appareil administratif se traduit par des perturbations managériales qui freinent [5] Matheson (A. dénouables et séparables, mais elles ont tendance à se conjuguer et à se servir de contenant l’une à l’autre. 876-888. postes de responsabilité de la Fonction publique (I). les modalités de contrôle sur les structures publiques. La structuration des partis politiques et du paysage politique autour de ces clivages est un facteur additionnel explicatif de la politisation. 24La prépondérance du critère partisan par rapport à d’autres distinctions qui divisent la société est un phénomène généralement plus fréquent dans les démocraties consociatives. En Belgique, l’administration étant politisée mais partagée entre partis, l’existence du cabinet se justifie par la méfiance qu’un responsable peut légitimement ressentir à l’égard de fonctionnaires d’une autre couleur politique. Le système d’emploi semble a priori moins favorable au développement de la politisation car les postes sont à chaque fois remis en jeu. Les auteurs examinent différentes variables potentiellement explicatives de la politisation (systèmes d’emploi et de carrière ; pays de common law ou de droit administratif ; culture politique ; réforme managériale). La prédominance du politique a eu également pour conséquence de reléguer l’administration dans un rôle d’exécutant. Les influences politiques s’exercent par des procédés de contrôle variés, formels et moins formels. dans les règlements de fonctionnement interne, peuvent servir de parapluie à la supervision politique.

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